《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》政策解读

    为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(厅字〔2017〕42号),按照国家药品监督管理局《关于扩大医疗器械注册人试点工作的通知》(国药监械注〔2019〕33号)要求,推进长江三角洲区域医疗器械产业高质量一体化发展,为全国全面实施医疗器械注册人制度进一步积累经验,上海市、江苏省、浙江省、安徽省药品监督管理局协商一致,制定《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》(以下简称《长三角注册人方案》),自发布之日起施行。现就有关问题解读如下:

  1、医疗器械注册人制度扩展到长三角试点有何积极意义?

  2017年12月7日,上海市药监局依据国务院《关于印发全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案的通知》,发布《中国(上海)自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》,允许浦东新区内医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品。2018年7月上海市药监局将试点范围从浦东新区扩展到全市。

  试点近两年的上海市医疗器械注册人制度,为产品注册和生产许可“松绑”,极大激发了上海市企业参与试点的热情,也引起了国内外行业的广泛关注和积极响应。截至2019年10月底,上海市已有12家企业的28个产品按照医疗器械注册人制度试点方案获批,其中8家企业的9个产品按首次注册获批,4家企业的19个产品获准按医疗器械注册人制度进行注册证变更,27家企业的46个产品被同意纳入试点范围。

  随着试点工作的不断推进,试点地域局限的问题也逐步凸显。上海市医疗器械注册人的受托生产企业多数位于长三角区域,市场资源的配置因试点区域的局限性导致资源要素合理配置的优势互补作用发挥不够,跨省区域监管责任对接试点也受到影响。长三角区域作为我国医疗器械产业高度集中的地区之一,一市三省在医疗器械产业布局上各有侧重、互补发展,具备进一步细化分工、取长补短、做大做强的基础。

  2019年8月1日,国家药品监督管理局发布《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》,决定在上海、广东、天津自贸区试点的基础上,将医疗器械注册人制度试点扩大到全国21个省(区、市)。

  在“长三角区域一体化发展上升为国家战略”背景下,上海市、江苏省、浙江省和安徽省药监局联合召开长三角推进医疗器械注册人制度试点工作研讨会。会议一致认为,长三角区域建立医疗器械注册人试点制度,有利于进一步整合优化市场资源,使市场在资源配置中的决定性作用进一步发挥;有利于更好地发展政府间协同,建立统一的跨区域监管标准,完善跨区协同监管机制;有利于进一步协同发展,推动长三角区域医疗器械产业高质量一体化发展,更好满足公众日益增长的高品质健康服务需求。

  2、与上海市试点相比,医疗器械注册人制度试点扩展到长三角区域有哪些变化?

  主要包括以下变化:

  一是扩大方案适用主体范围。住所或生产地址位于长三角区域内的企业、科研机构均可作为医疗器械注册人,住所或生产地址位于长三角区域内的企业均可作为受托生产企业。鉴于上海试点经验,增加注册人应与受托方签订知识产权保护协议,明确双方的责任和义务的要求。

  二是明确医疗器械注册人可以自行销售。医疗器械注册人可以自行销售医疗器械,也可以委托具有相关资质的医疗器械经营企业销售。自行销售的注册人应当具备规定的医疗器械经营能力和条件;委托销售的,应当签订委托合同,并严格履行协议约定的义务。委托储存、运输医疗器械的,医疗器械注册人应当对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估,与其签订委托协议,约定质量责任、操作规程等内容,并对受托方进行监督。明确医疗器械注册人应当建立年度报告制度,每年将医疗器械生产销售、上市后监测、风险管理等情况按照规定向所在区域的省级药品监督管理部门报告。

  三是鼓励集团公司参与注册人制度试点。鼓励集团公司通过注册人制度试点进一步整合、优化资源配置,落实医疗器械注册人主体责任。注册人因收购、重组、分立、股份转让等原因改变企业名称,但产品生产地址、标准、生产工艺、工序等没有发生改变的,参照注册人名称发生变化情形申请登记事项变更。

  四是鼓励受托生产企业通过YY/T0287/ISO13485《医疗器械质量管理体系用于法规的要求》认证,鼓励注册人购买商业责任险。

  此外,对已取得进口医疗器械注册证的产品转为国内生产时,其境外医疗器械生产企业自身在中国境内设立的企业法人、作为进口医疗器械代理人的,且符合本方案规定的注册人资质条件,申请办理国内医疗器械产品注册时,将探索优化流程,提高审评审批效率。

  3、长三角区域试点的目标是什么?

  通过试点,探索建立医疗器械委托生产管理制度,优化资源配置,落实主体责任;探索建立完善的注册人医疗器械质量管理体系,明确医疗器械注册人、受托人等主体之间的法律关系;探索创新医疗器械监管方式,厘清跨区域监管责任,形成完善的跨区域协同监管机制;探索释放医疗器械注册人制度红利,鼓励医疗器械创新,推动长三角医疗器械产业高质量一体化发展,更好满足公众日益增长的高品质健康服务需求。

  4、长三角区域试点医疗器械范围包括哪些?

  参与试点的医疗器械,包含按照医疗器械分类规则被划分为第二类或第三类的医疗器械(含创新医疗器械和样品),不包含第一类医疗器械。属于原国家食品药品监督管理总局发布的禁止委托生产医疗器械目录的产品,原则上不列入试点范围。

  5、成为医疗器械注册人的条件是什么?有哪些义务和责任?

  医疗器械注册人,是指取得药品监督管理部门的第二类或者第三类医疗器械注册证,以自己的名义将医疗器械投入市场,并对医疗器械全生命周期依法承担法律责任的主体。实质是医疗器械注册人拥有了可选择权,其既可以选择自行生产,也可以委托具备相应生产能力的一家或多家企业生产。

  注册人的条件是:住所或生产地址位于长三角区域内的企业、科研机构;具备专职的法规事务、质量管理及上市后事务等工作相关的技术与管理人员,其具有医疗器械监管法规和标准相关知识和经验;建立与产品相适应的质量管理体系并保持有效运行,有对质量管理体系独立进行评估、审核和监督的人员;具备承担医疗器械质量安全责任的能力,确保研究过程严谨规范,提交的研究资料和临床试验数据真实、完整、可追溯;具有良好信誉,未被纳入严重失信名单或被相关部门实施信用联合惩戒。

  注册人的义务和责任包括以下:承担医疗器械设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、售后服务、产品召回、不良事件报告等环节中的相应法律责任;应当对受托生产企业的质量管理、生产能力进行综合评估,并形成评估报告。符合要求的,与受托生产企业签订委托合同和质量协议,明确双方委托生产中技术要求、质量保证、责任划分、放行要求等,明确生产放行要求和产品上市放行方式;应当将设计开发的技术要求、生产工艺、原材料要求及说明书和标签等技术文件有效转移给受托生产企业,确保委托生产活动符合医疗器械生产质量管理规范要求;加强对受托生产企业的监督管理,对受托生产企业的质量管理能力进行评估,定期对受托生产企业开展质量管理体系评估和审核,形成年度质量管理自查报告;委托生产产品的医疗器械说明书、标签除符合有关规定外,还应当标明受托生产企业的企业名称、住所、生产地址、生产许可证编号。委托生产变更或终止时,应当对注册证所载明的相关信息进行变更;发现受托生产企业的生产条件发生变化,不再符合医疗器械质量管理体系要求的,应当立即要求受托生产企业采取整改措施。可能影响医疗器械安全、有效的,应当立即要求受托生产企业停止生产活动,并向注册人所在地省级药品监督管理部门报告;可以自行销售其取得注册证的医疗器械,也可以委托具有相关资质的医疗器械经营企业销售。自行销售的注册人应当具备规定的医疗器械经营能力和条件;委托销售的,应当签订委托合同,并严格履行协议约定的义务;委托储存、运输医疗器械的,应当对受托方的质量保证能力和风险管理能力进行评估,与其签订委托协议,约定质量责任、操作规程等内容,并对受托方进行监督;加强不良事件监测,根据风险等级建立医疗器械相应的追溯管理制度,确保医疗器械产品可满足全程追溯的要求;通过信息化手段,对研发、生产、流通和不良事件监测情况进行全流程追溯、监控;应与受托方签订知识产权保护协议,明确双方的责任和义务;应当建立年度报告制度,每年将医疗器械生产销售、上市后监测、风险管理等情况按照规定向所在区域的省级药品监督管理部门报告。

  6、受托生产企业的条件是什么?有哪些义务和责任?

  受托生产企业的条件是:住所或生产地址位于长三角区域内的企业;具备与受托生产医疗器械相适应的质量管理体系和生产能力,能定期开展内部审核和完成年度质量管理自查报告;具备配合注册人做好设计开发的技术要求、生产工艺、原材料要求及说明书和标签等技术文件的有效转移的条件和能力;具有良好信誉,未被纳入严重失信名单或被相关部门实施信用联合惩戒。

  受托生产企业的义务和责任包括:承担《医疗器械监督管理条例》等相关法律法规以及委托合同、质量协议规定的义务,并承担相应的法律责任;按照医疗器械相关法规规定以及委托合同、质量协议约定的要求组织生产,对注册人负相应质量责任;应当与注册人签订知识产权保护协议,明确双方的责任和义务;受托生产企业应当符合《医疗器械生产质量管理规范》及相关附录的要求,鼓励企业通过YY/T0287/ISO13485《医疗器械质量管理体系用于法规的要求》认证;当不再生产医疗器械或不具备受托医疗器械生产条件时,应当主动申请注销所持有的医疗器械生产许可证或核减生产范围;生产条件发生变化的,不再符合医疗器械质量管理体系要求的,应当立即采取整改措施。可能影响医疗器械安全、有效的,应当立即停止生产活动,向注册人报告的同时,报告受托生产企业所在地省级药品监督管理部门;发现上市后医疗器械发生重大质量事故的,向注册人报告的同时,应当及时报告本企业所在地省级药品监督管理部门;受托生产企业不得再次转托。

  7、长三角区域试点中其他主体有什么义务与责任?

  受医疗器械申请人/注册人委托进行研发、临床试验、销售配送的主体,须承担法律法规规定的责任和协议约定的责任。申请人/注册人应当通过全程的管理、维护和控制活动履行主体责任。对为医疗器械研制、生产、经营、使用等活动提供产品或者服务的其他相关单位,应当接受药品监督管理部门的延伸检查。

  8、长三角区域试点的办理流程是怎样的?

  注册申请流程。符合《长三角注册人方案》要求的第二类医疗器械注册申请人向所在地省级药品监督管理部门提交注册申请资料;第三类医疗器械注册申请人向国家药品监督管理局提交注册申请资料。注册人所在地省级药品监督管理部门组织注册体系核查。经审查符合要求的,核发医疗器械注册证,医疗器械注册证中登载的生产地址如为受托生产的,备注栏标注受托生产企业名称。

  生产许可流程。注册人委托生产的,受注册人委托的具备相应生产资质的受托生产企业可提交注册人的医疗器械注册证向其所在地的省级药品监督管理部门申请受托生产许可。受托生产企业所在地省级药品监督管理部门会同注册人所在地省级药品监督管理部门开展现场核查。经双方审查一致认为符合要求的,核发生产许可证或在医疗器械生产产品登记表中登载受托生产产品信息。

  生产地址变更流程。注册人拟通过委托生产方式变更注册证生产地址的,或者受托生产企业生产地址发生变更的,受托生产企业应当向其所在地省级药品监督管理部门申请生产许可变更。注册人提交受托生产企业变更后《医疗器械生产许可证》和委托协议向相关药品监督管理部门办理注册证的生产地址登记事项变更。当注册人变更受托生产企业时,原受托生产企业应当在受托生产终止时向其所在地省级药品监督管理部门申请核减医疗器械生产许可所附生产产品登记表中登载的受托产品信息,新受托生产企业申请受托生产许可。

  受托备案流程。受托生产企业应当向所在地省级药品监管部门备案,备案时应当提交委托合同、质量协议等资料。

  9、如何落实跨省监管衔接?

  注册人所在地的药品监督管理部门负责辖区内注册人的监督管理工作,受托生产企业所在地的药品监督管理部门负责辖区内受托生产企业的监督管理工作。

  为加强区域监管衔接,明确四项机制:一是建立信息共享机制,通过网上监管信息平台实时共享和推送信息;二是建立会商机制,互通监管信息,确保监管责任落到实处;三是建立协同监管机制,对于跨区域委托生产的注册人,注册人所在地药品监督管理部门可会同受托生产企业所在地药品监督管理部门,开展协同监管;四是建立检查结果互认机制,试点开展检查员统一集中培训实训,提高检查员专业素养,统一检查标准,明确检查要求,探索跨区域抽调检查员开展跨区域检查,按照分级分类要求进行综合监管。

  10、长三角区域注册人方案如何对接外省市?

  纳入国家扩大试点范围的省、直辖市的企业,参与长三角区域试点的,可参照本方案执行。

  省际间的其他试点事项,可协商解决。

  上海注册人试点方案与长三角注册人方案不一致的,按照长三角注册人方案执行。

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