机构改革撤销食药监总局，探索食药监管20年变迁

中国的食品药品监管体制，迎来了20年来的第五次重大变革。根据3月13日公布的国务院机构改革方案，原国家食品药品监督管理总局将不再保留，单独组建国家药品监督管理局，由新组建的“三合一”国家市场监督管理总局管理。

国家市场监督管理总局整合了国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责。

新的国家药品监督管理局变化主要体现在三个方面：

一是去掉了“食品”二字；

二是去掉了“总”字，不再直属国务院；

三是药品监管机构只设到省一级。

为何成立大市场监管？

议案甫一公布，先前业界揣测的“大市场—大健康”（即药品回卫生、食品归市场）的方案落空。从格局上看，改革采取了“大市场—专药品”的模式。

“本轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象。”长期关注机构改革的国家行政学院副教授胡颖廉评价。

中国人民大学公共管理学院教授刘鹏则对南方周末记者分析了此次改革的三个主要背景：一是基于大市场监管的市场监管综合改革的推行；第二是要加快完善统一权威的监管体制；第三个则是大部分基层地区已经开始的市场监管执法综合体制改革。

“三种背景的综合与互动形成了这次改革的结果，即一方面整合了多个跟市场监管有关部门的职权，另一方面又保留了国家药品监督管理局的相对独立地位，可谓合中有分。”刘鹏说。

2013年启动的上一轮食药监管机构改革，组建了国家食品药品监督管理总局，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，已经迈出了大部制监管的重要一步。自此之后，“九龙治水”的食品安全监管体制发生本质改观。

然而，政策推行在实际操作中困难重重，五年过去，国家层面的改革在地方上出现了多种模式。

南方周末记者长期追踪各地改革的落实情况，发现因为编制、人员、财力等约束，多地无力单设食药监管机构，目前将近70%的县级政府选择了综合执法改革，将食药、工商、质监综合成一个统一的市场监管局。

此次国家层面的改革吸收了基层综合改革的经验，被学者们称为是典型的“地方影响中央”——地方改革成为直接影响了中央改革的方案选择，是对现阶段基层监管部门冲击最小的一种改革方案。

胡颖廉也有同感：“一方面是食品安全问责压力，另一方面是机构改革的动力，于是整合职能相近的市场监管部门成为地方政府在政策过程中的理性选择。”此外，对于国家来说，这是在目前市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用“小折腾”获取“大红利”的方案，一定程度上有利于监管统一性。

药监局独立有何意义？

值得注意的是，尽管食药监总局的职能被划入大市场，但仍在其中单设了药品监督管理局，可以说是“合中有专”。

有观察人士指出，部门融合顺利与否，一个指标是“部门官网是否合并，内容更新是否及时”。新一轮改革方案公布后，有心人发现，自2013年上一轮机构改革后，国家食药总局的官网一直沿用原药监局域名(http://www.sda.gov.cn)，现在独立后更贴切了。

“单设体现了药品监管的专业性，保证了药品监管的相对独立性，也是综合监管与专业监管的一种妥协结果。”刘鹏说。

而在江苏省南通市药监局副局长缪宝迎看来，尽管改革方案对食药监有很大冲击，但基本上保证了国家、省级食品药品机构的完整性，省级药监机构的独立和国家出台的药品监管政策思路相吻合，不会对体系运行有大的冲击。“地市级的药品监管要求相对不像生产研发那么高，统一监管影响不大。”

但因为单设的药监局属于大市场局下属的二级局，也有人担心，相比较目前的食药监总局的规格和体系，药监的影响力会削弱。

刘鹏建议，药品监管局只设到省级层面，最好是能够与国家药品监管局进行垂直管理，同时要理顺省级药品监督管理局与省以下市场监管局的关系，否则很容易带来基层药品监管工作的不便。

为了更清晰地看到中国食药监管体制随社会发展的变迁脉络，

我们不妨回顾一下过去20年来的5次重大机构改革。

（一）1998年，国家药品监督管理局（SDA）：新生的独立监管部门

1978年，国家医药管理局成立。

1998年，国家药品监督管理局成立，为国务院直属机构，是国务院主管药品监督的行政执法机构。

（二）2003年，国家食品药品监督管理局（SFDA）：增加食品监管

2003年3月，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，并负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

（三）2008年，国家食品药品监督管理局（SFDA）：由卫生部管理

2008年3月，国家食品药品监督管理局（SFDA）名称未变，划归原卫生部管理，为其直属机构。局长邵明立兼任卫生部副部长。

2012年，原卫生部副部长尹力兼任国家食品药品监督管理局局长。

（四）2013年，国家食品药品监督管理总局（CFDA）：独立大整合，结束“九龙治水”

2013年3月，国家食品药品监督管理总局挂牌，不再由卫生部管理，而是国务院综合监督管理药品、医疗器械、化妆品、保健食品和餐饮环节食品安全的直属机构，英文简称由“SFDA”变为“CDFA”。尹力担任副局长，原国务院食品安全办主任张勇出任局长。

CFDA将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，食品安全过去多头分段管理的“九龙治水”局面结束。

2015年，原国务院副秘书长毕井泉出任国家食品药品监督管理总局局长。

（五）2018年，国家药品监督管理局：“大市场、专药品”

2018年3月，国务院机构改革方案将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

来源：新浪网，南方周末