“未及时处理超过使用期限的化妆品”适用法律探析

《化妆品监督管理条例》(以下简称《条例》)规定“化妆品经营者应当定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品”,这是化妆品经营者应履行的法定义务。但违反该项义务规定的,《条例》和《化妆品生产经营监督管理办法》(以下简称《办法》)等法规规章中规定的法律责任不够明晰,理解上易产生分歧。对经营者未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品的理解和法律适用问题(对运输化妆品和生产者履行“检查义务”以及“变质的化妆品”,本文不作探析),笔者从《条例》立法宗旨和《办法》以及《行政处罚法》(2021年修订)相关规定角度进行思考,并提出以下观点,以供读者参考。

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“贮存”化妆品的内容与违法情形

《条例》第三十九条规定:化妆品生产经营者应当依照有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求贮存、运输化妆品,定期检查并及时处理变质或者超过使用期限的化妆品。该条是“化妆品贮存、运输要求的规定”。

      包括三方面内容:

  1. 贮存化妆品;
  2. 运输化妆品;
  3. 定期检查并及时处理变质或者超过使用期限的化妆品。

何谓“贮存”化妆品?从《<化妆品监督管理条例>释义》(以下简称“《<条例>释义》”)考量,“贮存”既包括库房通风、防鼠、防尘、防潮、堆垛设施设备条件需符合有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求等内容(为便于理解,简称“贮存规范”);还包括生产经营者履行“定期检查并及时处理变质或者超过使用期限的化妆品”等法定的义务(简称“检查义务”)。

可见,经营者“贮存”化妆品的违法情形包括:第一种,化妆品经营者的设施设备条件等不符合有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求,或者未按“贮存规范”储存、陈列化妆品,这种情形属于违反“贮存规范”,但经营场所无超过使用期限的化妆品。第二种,设施设备条件等符合有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求,但经营者未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品,库房储存或营业场所陈列的化妆品有超过使用期限的,这种情形属于未履行“检查义务”。第三种,设施设备条件等不符合有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求;且经营者未定期检查,库房储存或营业场所陈列的化妆品有超过使用期限的。这种情形既违反“贮存规范”,也未履行“检查义务”。

从“贮存规范”与“检查义务”对应的法律责任考量,两者有时是单个的“自然一行为”,有时是两个“自然一行为”并存,有时是“法律上一行为”,即“贮存”包含“贮存规范”与“检查义务”。

违反“贮存规范”与“检查义务”的法律责任

违反“贮存规范”的法律责任

按《条例》第六十二条规定,分为以下情况:

  • “未依照本条例规定贮存、运输化妆品”,“由负责药品监督管理的部门责令改正,给予警告,并处1万元以上3万元以下罚款;
  • 情节严重的,责令停产停业,并处3万元以上5万元以下罚款,对违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下罚款。”

化妆品的贮存、运输条件会对化妆品质量安全带来较大影响,给消费者带来安全隐患。从《<条例>释义》考量,该条规定的法律责任,仅适用于违反“贮存规范”,不适用于未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品,即对未履行“检查义务”的不适用。

违反“检查义务”的法律责任

未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品,即未履行“检查义务”的,《条例》和《办法》规定的法律责任中,均无明晰的罚则。

《条例》第六十条规定:“有下列情形之一的,由负责药品监督管理的部门没收违法所得,包括违法生产经营的化妆品和专门用于违法生产经营的原料、包装材料、工具、设备等物品;违法生产经营的化妆品货值金额不足1万元的,并处1万元以上5万元以下罚款;货值金额1万元以上的,并处货值金额5倍以上20倍以下罚款......;化妆品经营者擅自配制化妆品,或者经营变质、超过使用期限的化妆品。”

《<条例>释义》对该条的释义是:关于经营变质、超过使用期限的化妆品。本条例第三十九条规定:“化妆品生产经营者应当依照有关法律、法规的规定和化妆品标签标示的要求贮存、运输化妆品,定期检查并及时处理变质或者超过使用期限的化妆品。”不履行法定义务,或者明知化妆品变质或者超过使用期限仍然销售的,会对消费者健康和权益造成损害,依法应当承担法律责任。

由此可见,经营超过使用期限的化妆品包括两种情形:

  1. 不履行法定义务,即未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品;
  2. 明知化妆品超过使用期限仍然销售。

通观《条例》和《办法》中的义务规定、禁止性规定与法律责任,结合《<条例>释义》分析,“未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品”应认定为“经营超过使用期限的化妆品”,因此应当依据《条例》第六十条进行处罚,也与《条例》第三十九条的立法宗旨相吻合。

相反,如果将“未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品”的行为认定为违反“贮存规范”,并依据《条例》第六十二条处罚,则与上述《条例》第六十条的释义不吻合。

“未及时处理超过使用期限的化妆品”适用何条法律?

经营者未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品,执法部门能否直接适用《条例》第六十条处罚?笔者认为,该问题应当结合具体案情具体分析,不宜直接适用《条例》第六十条,理由如下:

符合“首违可不罚”情形的法律适用问题

“首违可不罚”具体规定。《办法》第六十二条规定:化妆品生产经营者违反法律、法规、规章、强制性国家标准、技术规范,属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。《行政处罚法》(2021年修订)第三十三条规定:违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的,从其规定。无论实体法《办法》还是程序法《行政处罚法》(2021年修订),均对“首违可不罚”作出了具体规定。

符合“首违可不罚”的情形。在化妆品经营场所发现超过使用期限的化妆品,则有多种情形“可以不予行政处罚”或“不予行政处罚”。

  1. 超过使用期限的化妆品数量较少,超过使用期限时间短,也未销售,未处理系首次;且未违反“贮存规范”。
  2. 超过使用期限的化妆品数量较少,超过使用期限时间短,货值金额较小,未处理系首次;已销售极少量(比如几盒、几支),但未发生危害后果;且未违反“贮存规范”。
  3. 不可抗力等因素导致超过使用期限的化妆品未及时处理,也未销售的。

符合“首违可不罚”情形的,如符合第二种情形“可以不予行政处罚”的,则不给予罚款行政处罚;但依据《行政处罚法》(2021年修订)第二十八条第二款之规定,应当没收违法所得。

应当予以行政处罚的法律适用问题

违反“检查义务”的法律适用。在化妆品经营场所发现超过使用期限的化妆品,属于违反“检查义务”。但当事人未违反《条例》第三十九条规定的“贮存规范”,且违法情节不符合《办法》第六十二条和《行政处罚法》(2021年修订)第三十三条规定的“可以不予行政处罚”或“不予行政处罚”情形的,应当依据《条例》第六十条给予行政处罚。

同时违反“贮存规范”与“检查义务”的法律适用。同时违反“贮存规范”与“检查义务”的有多种情形,如:在化妆品经营场所发现超过使用期限的化妆品,同时发现有使用期限内的化妆品标签标示储存温度为阴凉,但库房温湿度计显示温度为30℃,库房空调处于“未运行”状态,不符合“贮存规范”要求,或是超过使用期限的化妆品,其标签标示储存温度为阴凉,但库房无空调等阴凉设备,该化妆品在使用期限内不符合“贮存规范”要求等等。同时违反“贮存规范”与“检查义务”的,从“自然一行为”角度考量,经营者形式上存在两个违法行为,但这种情形又不能构成“法条竞合”,应当依据《条例》第六十条、第六十二条分别给予行政处罚。

同时,从《<条例>释义》和“法律上一行为”角度考量,“贮存”包括“贮存规范”和“检查义务”,即《条例》第三十九条中的“贮存”构成要件已对“贮存规范”和“检查义务”等多个“自然一行为”进行了概括归纳,这些行为加在一起,违反了《条例》规定的贮存法定义务,则只需评价一次即可。因此,同时违反“贮存规范”与“检查义务”的,应当认定为“同一个违法行为”,即实质属于“法律上一行为”。依据《行政处罚法》(2021年修订)第二十九条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚,仍然应当依据《条例》第六十条进行行政处罚,但自由裁量应当依法从重。

综上所述,化妆品经营者未定期检查并及时处理超过使用期限的化妆品的法律适用,应当结合具体案情,在《办法》施行前,适用《条例》第六十条或《行政处罚法》(2021年修订)第三十三条,依法处理;《办法》施行后,则适用《条例》第六十条或《办法》第六十二条、《行政处罚法》(2021年修订)第三十三条,依法处理。

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